2016年需要关注的十个冲突

2016年需要关注的十个冲突
国际危机组织主席 让 - 马里·格诺（Jean-Marie Guéhenno）

筛选出十个最需要国际社会关注和支持的冲突是一项极其艰难的任务，背后的原因严峻而令人遗憾。冷战结束后的20年间，致命的冲突总体呈下降趋势，战争渐稀，杀戮减少。但五年前，这一积极态势开始反转。每年都有更多冲突爆发，更多人口死伤，更多流民背井离乡。 同2015年相比，2016年的世界局势难有改观：战争——而不是和平——势头正盛。

这其中一些冲突的紧迫性和重要性尤为凸显。本文列出的这串名单侧重于导致最严重的人道主义后果的冲突：叙利亚和伊拉克、南苏丹、阿富汗、也门和乍得湖盆地。名单上既包括具有地区影响力并正常运作的国家，如土耳其，也有已经分崩瓦解的国家，如利比亚。名单上的冲突有的已经相当糟糕，并且如果没有明智干预，则很可能急剧恶化，如布隆迪。本文还探讨了如何为酝酿在南中国海的紧张局势进行降温，避免冲突爆发。本文也讨论了带来希望的例子：哥伦比亚局势明显好转，长达51年的叛乱暴动有望结束。

今年名单上一半的冲突都涉及极端组织。这些组织的目标和意识形态难以通过协商谈判得到调和，这使得铺筑和平之路难上加难。展望2016年，首先要摒弃的是“打击暴力极端主义是建立世界新秩序的基础”这种伪命题，这甚至不能算是解决叙利亚问题的基础。阻止伊斯兰国组织和其他圣战者的暴行的确重要，但这也暴露了政策困境：独裁政权灭亡带来的不确定性滋生了恐惧，恐惧转而为专制政权提供了温床（伊拉克和利比亚就是有力的例证），然而完全基于国家威压的秩序绝非长久之计。最近几年圣战分子在势力范围和影响力上的迅速扩张反应了中东地区更深层的问题：宗派主义加剧，国家危机深化以及地缘竞争升级（沙特阿拉伯和伊朗尤甚）。当敌人来自于地区内部时，海外军事行动不仅不能缓解问题，而且会使其恶化。

一味以武力打击暴力极端势力并不是唯一的出路，还可以将精力从消灭分歧转向务实地管控分歧，并留出政治空间让地方参与者来发挥作用。这需要勇气、耐心和创造性外交。令人鼓舞的是，这种做法在其他领域已见成效。2015年的两项最重大的外交成就——伊朗核协定和气候协议——都是在充分认可共同利益的基础上达成的。不同寻常的是，这些协议的执行完全要靠国家意志。带来希望曙光还有：哥伦比亚和平谈判取得重大进展，明斯克和平协议助乌克兰达成停火，缅甸民主过渡取得进展，以及虽然姗姗来迟但众盼所归的联合国安理会对叙利亚的决议。

本文列出的大多数冲突都需要多层次（大国之间、区域和地方层面）行动，而任何一个冲突都没有速效之计。在时代变革，局势巨变的背景下，解决冲突的任务相当艰巨，有鉴于此，人道主义援助和降低暴力伤亡的需求也就更为迫切——眼下的难民危机即是鲜明的佐证。各国还须加倍努力缔结政治协议，抓住稍纵即逝的机会达成和解，充分利用眼前势力分布的涨消不定来建立一个更平衡的世界新格局。

1. 叙利亚和伊拉克

到2015年底为止，叙利亚战争是全球最严峻的战争，波及周边大部地区，也卷入各个大国。在战争中丧命的叙利亚人已经超过25万，全国近一半的人口，即近1100万人流离失所，要么在国内逃亡要么在海外寻求避难。伊斯兰国业已控制叙利亚东部大片地区和伊拉克西北部，其兴起引起了国际社会的震惊，也招致了包括美国、法国、英国和俄罗斯等国的武力干预。然而，迄今为止，这些国家无一阐述了彻底击败伊斯兰国的可信战略。

更糟糕的是，至今为止俄罗斯和西方大国的目标背道而驰，俄罗斯飞机所轰炸的反伊斯兰国的反政府武装，在美国看来是打击伊斯兰国的合作伙伴。巴沙尔·阿萨德政权仍在进行无甄别空袭和其他集体惩罚措施，造成逊尼派为主地区的大量平民伤亡，其人数远超伊斯兰国暴力的受害者。阿萨德的行径为宗派斗争火上浇油，加深了逊尼派的受害感，从而继续为伊斯兰国提供温床，并持续强化人口激进化的恶性循环。这一现象在叙利亚尤甚，但整个地区都受到了波及。

俄罗斯9月开始军事干预叙利亚，巴黎11月遭受伊斯兰国支持的恐怖袭击。部分受到这些事件的驱使，各国加快了外交斡旋的步伐。冲突的日益国际化虽然带来了许多危险，但也可能会开启新的外交契机。联合国安理会12月一致通过决议，呼吁全面停火和政治解决叙利亚问题。该决议制定了一个雄心勃勃的时间表：1月初开启政府与反对派的和谈；六个月内建立起由叙利亚主导的，“可信的、包容的和非宗派性质的”政权；并在一年半内举行选举。但就引发安理会内各个大国、地区竞争对手和叙利亚国内派系间最激烈分歧的话题，即阿萨德的去留问题，决议并未提及。

尽管保持怀疑态度的理由很多，但这一最新举措值得让人希望各国将从此为化解叙利亚冲突做出有意义的努力。12月在利雅得召开的会议成果超出了预期，参会的反对派武装力量和政治派系数量空前，并就组建和谈小组达成了一致。与会者承诺建设一个多元化的叙利亚，并表达了有条件地参与和平进程的意愿。然而，要想实现全国停战，必须制定应对搅局者的策略，其中基地组织的分支机构努斯拉阵线（Jabhat Al-Nusra）尤其应该引起注意，该组织在地理上——而且往往也在运作上——渗入到了在叙利亚西部大部分地区活动的非圣战反对派之中。

与此同时，在伊拉克，西方击败伊斯兰国的战略主要靠伊拉克库尔德人武装、以什叶派为主的伊拉克军队及其联盟的什叶派民兵的军事进攻。而这可能会加深伊斯兰国目前控制地区中逊尼派阿拉伯人的仇恨。总理海德尔·阿巴迪领导的政府正面临其他什叶派派系的竞争压力，其原因众多，包括腐败导致的不满，国家基本服务和安全保障的缺失，对当局改革议程的抵制，以及政权内部的争权夺势。什叶派民兵不仅同伊斯兰国作战，还组织起来填补国家安全的真空，保卫巴格达和什叶派圣地。这些民兵组织的局部成功得到了常在街头抗议的失业青年的拥护。伊斯兰国的统治部分靠暴力胁迫，同时利用了逊尼派对什叶派掌控的政府的恐惧，并发动了逊尼派社区内以前被边缘化的群体。伊拉克军队自去年5月狼狈撤离拉马迪后，已经花费数月时间试图夺回这一安巴尔省首府，终于在2015年的最后一周重新取得该地区的控制权。实现这一目标后的下一个重要任务是将伊斯兰国逐出伊拉克北部城市摩苏尔，而这里或许是该组织根基最深的据点。

2. 土耳其

在来自东南部城市迪亚巴克尔的近期照片中，手持突击步枪的年轻武装分子就位于沙袋路障，展开血腥的街头巷战。这些影像捕捉到了土耳其与库尔德工人党冲突的危险升级，而这一已经历时数载的斗争自1984年以来已造成三万多人丧生。去年春天和谈结束后，停火协议于7月破裂，随后暴力冲突激增。造成这一局面的因素颇多。土耳其的库尔德运动为库尔德工人党在叙利亚境内的兄弟组织民主联盟党提供支持，后者在和伊斯兰国的战斗中取得了一些胜利。土耳其政府担心库尔德人的跨境联合会强化他们建立独立国家的诉求，并因此不再一心打击伊斯兰国。而许多土耳其库尔德人由此认为，虽然土耳其政府表面也以伊斯兰国为敌，但实际支持这一恐怖组织。

在过去的六个月中，暴力冲突升级到了二十年来的最顶点。虽然双方都清楚武力不能解决问题，但却都希望在等待叙利亚浑浊的局势变明朗的同时，尽可能地削弱对方。为了防止中东的种族-教派暴力冲突进一步蔓延到土耳其，双方应尽快结束暴力冲突，达成停火协议，并重启和平谈判。由正义与发展党执掌的新政权在接下来四年无需面对选举压力，应趁机制订出具体的改革议程，以在民主化进程的框架内应答库尔德人对权力下放及母语教育等权益的诉求。

3. 也门

以沙特为首，由美、英和海湾盟友背后支持的也门战争从2015年3月打响，近期看不到结束的希望。联合国发起的和平谈判在12月中的瑞士会议上只达成了一项“1月14日恢复谈判”的协议。据报道这场战争已经导致近六千人死亡，其中一半是平民。超过两百万人背井离乡，另外还有12万人逃往他国。战争摧毁了也门本已薄弱的基础设施，深化了政治分歧，还引入了之前在也门近乎不存在的宗派主义观念。这场战争威胁到了阿拉伯半岛，特别是沙特阿拉伯自身的安全。战争给基地组织和伊斯兰国创造了空间，助长了全球恐怖网络的扩张。

也门当前的暴力冲突祸起政权过渡的失败。2011年，长期执政的总统阿里·阿卜杜拉·萨利赫因大规模抗议被迫下台。此后数年，国家未来政治的构架一直未能得到解决，最终，胡塞武装出击掌局，并于2014年9月占领了首都萨那。胡塞武装从北部起家，主要组成为栽德派什叶穆斯林运动成员，后来联合忠于萨利赫的部队，开始向南扩张。2015年3月25日，胡塞占领了亚丁湾附近的战略军事基地，并将国防部长扣押为人质。第二天，沙特发动了代号为“决战风暴”的大规模军事行动，旨在击退胡塞武装的进攻并恢复总统阿卜杜勒•拉布•曼苏尔•哈迪的政权。胡塞武装是战争的主要肇事者，但沙特为首的军事行动只造成了暴力升级，迄今的效果适得其反。

沙特将胡塞武装看作是伊朗在也门的代理人。虽然伊朗和胡赛干系不大，却乐于从其军事胜利中收获政治利益，从而使本已动荡的地区更加岌岌可危。沙特认为伊朗势力正在节节攀升，并且有建立地区霸权的野心，因此对伊朗插手也门的可能性感到杯弓蛇影。也门冲突的和平解决很可能首先需要这两个地区巨头达成和解，而这一可能性目前只能说遥不可及。

4. 利比亚

利比亚本已因政治危机支离破碎，而伊斯兰国在地中海沿岸苏尔特周围的据点明显得到巩固，这使得旨在终止危机的国际努力更加紧迫。

由于北约军事干预的助力，长期独裁统治利比亚的卡扎菲于2011年下台，此后，各种政党、部族和武装力量一直为了争夺权力并试图控制丰富的石油天然气蕴藏而纷争不断。自2014年中，利比亚一直由两个敌对派别控制，这其实意味着国家无首。由联合国牵头，在美国和意大利的大力推动下，两派于12月达成了建立国家团结政府的协议。虽然两派成员签署了协议，但各自许多有影响力的支持者却纷纷反对。新的团结政府因此可能形同虚设，尤其是如果反对者阻止它入住首都黎波里。

与此同时，司法真空仍在致使暴行肆虐。数以千计的人滞留在监狱里，得不到适当的司法审查，而同时绑架和谋杀随处可见。利比亚也是中东其他地区和非洲难民和移民试图进入欧洲的主要中转枢纽。武器军火和武装人员畅通无阻地流入叙利亚，为整个萨赫勒地区——包括马里和乍得湖盆地（见下文）——的武装冲突推波助澜。西方情报官员称，南部的贫困地区费赞正在成为犯罪网络和激进团体的活动天堂。除此之外，利比亚的经济行将崩溃，化解这一危局只能靠增加石油产量，而且官员必须采取行动维护核心金融机构的完整，但对立的两个政府一直就此争吵不休。

利比亚新政府及其国际合作伙伴的首要任务是争取目前的反对者。最近签署的协议充其量可被视为一个和平进程的开始，而不是结束。

5. 乍得湖盆地

壮大中的圣战激进组织博科圣地对尼日利亚、尼日尔、乍得和喀麦隆都造成了威胁。在过去的六年中，该组织从一个尼日利亚北部小规模的抗议运动发展成为能够在乍得湖盆地各地发动灾难性袭击的强大势力。去年3月，博科圣地宣誓效忠伊斯兰国，但目前这一隶属关系似乎除了改进其网上宣传以外，并无多大影响。

刚刚过去的这个夏天，喀麦隆遭受博科圣地袭击的增幅最大，紧随其后的是尼日尔和乍得。然而，冲突的中心依旧是尼日利亚。5月才刚上任尼日利亚总统穆罕穆杜·布哈里雄心勃勃地承诺在12月前结束叛乱。虽然这仍是一个遥远的目标，但曾为陆军少将的布哈里已经重组了国家安全机构，并联合地区力量将博科圣地逐出今年早些时候被其占领的尼日利亚东北部。

然而，博科圣地具有极强的生命力、适应力和流动性。该组织常利用年轻妇女和女孩来实施自杀性爆炸，官方军事行动迄今为止对抑制此类袭击收效甚微。偏远的无保护的村庄，甚至像恩贾梅纳这样的首都地区，仍不断遭受恐怖袭击。而政府安全部队应对袭击时实施无针对性反击，并且没有做出足够努力来争取受影响地区民众，这些无疑给恶劣局势火上浇油。该地区各国政府仍然没有采取足够的措施解决导致人口激进化的动因。数十年的政治腐败，发酵的民愤，以及基本社会服务的缺失，致使民众积怨，民心背离。此外，人口快速增长和环境恶化进一步加剧了社会矛盾，推动了人口迁徙。

6. 南苏丹

世界上最新的国家面临着再次陷入全面内战的危险。经由非洲主导的大力调停，政府和最大的武装反对组织于8月达成了和平协议，而这一协议业已濒临破产，同时协议外的独立武装组织不断涌现。

为冲突埋下祸根的是南苏丹数十年的独立运动中的派系争斗。南苏丹从苏丹中独立出来后，执政的苏丹南部人民运动组织的内部纷争引发了暴力冲突，首都朱巴也因此发生有针对性的种族屠杀，内战随即于2013年12月15日爆发。冲突爆发几小时内，数以万计的难民涌入联合国基地，需求庇护，以逃避种族大屠杀和性暴力。今天，有20万人接受维和人员的直接保护。

在过去的两年里，数万人被杀害，240多万人流离失所。非洲联盟10月发表的报告中详述了冲突双方包括大规模屠杀和强奸在内的暴行。去年签署的协议从一开始就显得十分脆弱。现在，南苏丹的武装组织超过24个，这其中越来越多的组织选择既不支持政府也不支持主要反对派，一个多极战争极有可能发生。该地区各参与方，特别和平协议调停方政府间发展组织的成员国和中国、挪威、美国、和英国等国际力量，都必须采取果断而一致的行动，来敦促南苏丹领导人尊重平协议中的承诺，避免战争灾难再次降临。

7. 布隆迪

布琼布拉街头几乎每天都能发现尸体，而死亡的原因却往往不得而知。去年4月皮埃尔·恩库伦齐扎总统不顾民众反对宣布连任三届的计划，此后已有超过300人被杀害。恩库伦齐扎挫败了一次政变后于7月再次当选，从此拉开了政府军和反对派武装之间对抗的序幕。不断升级的暴力冲突让人担忧布隆迪在十年的相对和平之后重陷战火。长达12年的内战曾夺走了超过30万人的生命，在坦桑尼亚时任总统朱利叶斯·尼雷尔和南非领袖纳尔逊·曼德拉坚持不懈的和平建设努力下，2005年战火终于熄灭。

去年12月，非洲联盟和平与安全理事会做出了大胆决策，批准建立一个非洲预防和保护代表团访问布隆迪，以阻止该国局势演变成内战和大规模暴行。恩库伦齐扎对此愤怒不已，并表示布隆迪人民将“站起来抵抗”外国军队。非盟已与布隆迪政府接触，并呼吁冲突双方保持对和谈的合作态度（下一轮和谈将在1月6日举行）。然而，非盟能否取得足够的成员国支持以在布隆迪政府反对的情况下派遣代表团尚是一个未知数。

布隆迪国内的人道主义局势相当严峻。20多万人已逃离该国，联合国官员警告说，如果不立即采取行动，有爆发“灾难性暴力冲突”的危险。到目前为止，布隆迪危机主要是政治分歧而不是种族对立。然而，一些领导者似乎正利用种族分歧来谋求政治利益，当下的暴力事件如没能得到即使遏制，将可能引发大规模暴行。布隆迪危局还可能进一步破坏大湖地区脆弱的局势。在那里，越来越多的难民正逃往卢旺达、坦桑尼亚和刚果民主共和国。

8. 阿富汗

奥巴马总统在阿富汗的收尾工作似乎变得更加遥不可及。在美国直接干预、推翻塔利班统治和摧毁基地组织14年后，阿富汗仍然深陷冲突泥沼。如今，塔利班虽然有内部分歧，仍然是一支强大的力量；基地组织依旧存在，而伊斯兰国也成功渗入。在巴基斯坦的斡旋下，政府与塔利班的和谈本已初现成功希望，但在和谈反对者透露“塔利班深居简出的领导人奥马尔·毛拉已经于2013年死亡”的消息后，这一曙光很快熄灭。塔利班最终证实了这条消息，并宣布由长期副手毛拉·阿赫塔尔·穆罕默德·曼苏尔接手掌权。曼苏尔据称与巴基斯坦情报机构关系密切，他的领导地位在赢得包括9月底短暂占领昆都士在内的一系列军事胜利后得到了巩固。然而，派系争斗仍继续困扰塔利班运动。12月初未经证实的报告称曼苏尔可能已经受伤或在与巴基斯坦的对手交火中被打死。少数几个战地指挥官在过去的一年间宣布效忠伊斯兰国。

阿富汗输出的难民数量仅次于叙利亚，原因之一是横跨多个省份的冲突持续造成大量平民伤亡。地方政府腐败猖獗且滥用权力，这是反叛运动获得支持的主要原因。美国宣布其阿富汗驻军的数量将在2016年大部分时间内保持在9800人的水平，而北约“毅然援助使命”将致力于为阿富汗国家安全部队提供资金支持到2020年。但鉴于反叛武装已然力量强大，军事手段显然不足以解决阿富汗冲突。同时武装组织的分裂和扩散致使未来的和平调停更加困难。阿什拉夫·加尼总统多次尝试恢复与塔利班谈判的举动已引发争议，并削弱了他的民族团结政府的凝聚力。谈判要想取得成功，必须由阿富汗人主导并掌控，以阿富汗人民的利益——而不是像巴基斯坦和美国等外部强大势力的利益——为主要考量。

9. 南中国海问题

中国在有争议岛礁上大规模扩岛并修建设施引发了美国的强烈反应，南中国海很可能成为大国竞争的舞台。这片海域由世界上最繁忙的水道及丰富的渔业和潜在油气资源。中国强势申索主权，与数个提出重叠的主权主张的东南亚国家产生摩擦。去年5月局势骤然紧张：美国侦察机飞临南沙群岛永暑礁，而当时中国正在该岛礁上建设一个机场。美国国防部长呼吁中国立即停止建设，并今后永远停止在争议地区开展土地复垦，他还表示，美国将“在国际法允许的范围内自由飞行、航行和行动”。10月，美国海军军舰接近另一座有争议的南沙礁石，引发了中国的尖锐指责，中国称这一非法行动威胁其国家安全。11月，奥巴马宣布了一项价值$ 2.59亿美元的一揽子计划，在两年内提升越南、印度尼西亚、菲律宾和马来西亚——全是中国的敌对申索国——的海上安保能力。

海牙法庭正在考虑菲律宾提出的仲裁请求。马尼拉要求法庭判决中国在南中国海的申索和行为违反了国际海洋法。这一事件可能会具有里程碑意义。虽然中国拒绝参加仲裁或接受法院的管辖权，但此案仍可能有助于凝聚国际舆论，将中国引向更合作的态度。海牙法院预计会在2016年达成仲裁结果。

中国政府应该认识到，自己的强硬态度导致各邻国丧失对区域自治的信心，并转而寻求美国的保护。而美国也必须通过行动和言辞来捍卫国际开放领域及支持多边外交，而并不仅仅强化自身的军事优势。东南亚国家联盟必须敦促各方达成一致的海洋争端管理行为准则，以免小波浪演变成惊天骇浪。

10. 哥伦比亚

哥伦比亚政府和哥伦比亚革命武装力量在哈瓦那举行的和谈在最近几个月取得了一系列突破，长达51年的武装冲突有望在2016年实现停火。据估算，冲突期间有22万人被杀害，5万人“失踪”，而登记在案的冲突受害人数达到了惊人的760万人。

12月，冲突双方达成里程碑式协议，宣布就议程上最棘手的议题之一，即过渡期的司法制度，达成一致意见。早先双方就农村建设、政治参与和医药制度等议题已经达成共识，剩下事项留待今后讨论。

总统胡安·曼努埃尔·桑托斯已雄心勃勃地宣布，在3月23日前达成最终协议，但推迟了双边停火。敏感问题仍然集中在叛军如何解除武装并重返社会，以及确保协议落实的监督机制上。其它复杂问题包括如何落实和平协议：政府坚持民众投票，而哥伦比亚革命武装力量一直呼吁召开制宪大会。另外，较小的反叛组织——民族解放军也需要加入到和平进程中来。此外，在经历数十年的内战后，各种非法武装组仍然活跃，治愈这个国家的创伤仍是巨大挑战。尽管如此，种种良好迹象表明，这一美洲大陆历时最长而仅存唯一的武装冲突即将画上句点。

（本文英文版原载《外交政策》杂志）