菲律宾-东盟的重要建构与引领力量

作者：王子昌 （原载国关国政外交学人）

内容提要

菲律宾是东盟的一个重要建构者，是东盟的创始成员国。菲律宾对其亚洲国家身份的认同和追求，使其在东盟的建立过程中发挥了十分重要的作用。而菲律宾的内政问题和菲律宾对这些问题的处理方式，使得东盟对自己奉行的不干涉内政原则保持了一种相对灵活和开放的理解和处理方式，而菲律宾从自身利益出发，对移民劳工问题的关注，则在某种程度上引领了东盟社会文化共同体规章制度的建立。

作者简介：王子昌，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授。研究方向为东南亚国际关系、东南亚国家的政治发展。

菲律宾是东南亚国家联盟的重要建构者，这不仅表现在菲律宾是东盟的创始成员国，积极推动了东盟的建立，而且表现在菲律宾在一些关键方面影响了东盟的发展方向。虽然如此，国内外关于菲律宾和东盟关系的专题研究并不是很多，且主要集中在菲律宾和东盟的安全合作方面和南海问题上。据笔者目前收集掌握的资料，系统梳理菲律宾和东盟的互动关系分析菲律宾对东盟发展影响的专题研究著作只有一部，即M.C阿巴德（M.C.AbadJr.）所著的《东盟中的菲律宾》（The Philippinesin ASEAN）。阿巴德曾经在菲律宾内阁秘书处、总统管理参谋部（Presidential Management Staff，一个隶属于总统办公室的政策与项目执行机构）和东盟秘书处工作，现在是菲律宾战略与发展研究院董事会主席。由于这些经历，阿巴德对菲律宾和东盟关系的叙述和研究就具有非常高的参考价值。本文以该研究为基础，参考其他学者的相关研究，对菲律宾与东盟的关系做一简单的梳理。

本文分两大部分，第一部分简单介绍菲律宾的历史及其对民族主义的影响。美国对菲律宾的殖民统治孕育了菲律宾精英人士和一般民众的强烈的民族主义思想和情绪。这种民族主义思想和情绪是战后菲律宾积极推动地区合作和东盟成立的一个重要因素，也是理解菲律宾对外政策特别是对美政策的一条重要线索。第二部分介绍和分析菲律宾内政问题对东盟发展的影响。菲律宾中央政府与棉兰岛地区的伊斯兰组织之间的冲突问题困扰菲律宾政府多年，该问题不仅影响菲律宾的政治与经济发展，而且影响到东盟中的伊斯兰教国家。在对该问题的处理过程中，马来西亚和印度尼西亚的介入和菲律宾相对开放的态度，使其影响到东盟对不干预内政原则的理解。第三部分介绍菲律宾对东盟社会文化共同体规章制度建构的影响。菲律宾是一个重要的劳务输出国，十分关注移民劳工权利的保护，这使其积极推动东盟社会文化共同体规章制度的建构，菲律宾的不懈努力对东盟社会文化共同体规章制度的建构发挥了重要的引领作用。以此为基础，文章最后对菲律宾的建构作用做一个简单的总结。

1.） 为寻求亚洲国家的认同，积极推动创立东盟菲律宾独立前是美国的殖民地是美国从西班牙手中抢夺过来的。这对日后菲律宾的对外政策以及菲律宾推动东盟的创立都有着重要影响。

为了抢夺殖民地，1898年2月15日，美国借口西班牙对在古巴哈瓦那港的美国“缅因号”战舰的沉没负有责任向西班牙发出最后通牒，要求西班牙退出古巴，遭到西班牙的拒绝。美国趁机于4月25日对西班牙宣战。宣战以后美国海军遂向驻扎在菲律宾的西班牙军队发动进攻。为了取得菲律宾人的支持，美国许诺一旦西班牙投降，美国将支持菲律宾人独立。正是由于美国的这一允诺，阿奎纳领导的菲律宾人民和军队在战争中站在了美国一边。西班牙战败以后，美国不但不让阿奎纳领导的菲律宾军队进入马尼拉，而且也不让菲律宾人派代表出席美国与西班牙之间关于菲律宾命运的谈判会议与协议签约。

在与西班牙签订合约之后，美国在菲律宾建立了以军事总督为领导的军政府，军事总督由美国总统授权，掌握菲律宾行政、立法与司法大权。军政府统治延续至1901年7月。

从1901年7月4日，美国总统任命塔夫托（W.H.Taft）为首任驻菲律宾民事总督（1905年2月起，简称为总督），开始了美国对菲律宾的训政统治时期。在这一时期，菲律宾当地政府领导人曾四次组织独立代表团到美国，要求美国准许菲律宾独立但前三次都遭到美国的拒绝，直到1934年，菲律宾参议院议长奎松率领的代表团才带回了菲律宾独立的希望：《泰丁斯—麦克杜飞法案》（Tydings－Mc Duffie Act）。该法案由美国参议员泰丁斯（MillardE.Tydings）和众议员麦克杜飞（John Mc Duffie）于1934年2月提出，3月24日经由美国总统罗斯福批准公布。这一法案允诺在一定期限后给予菲律宾正式独立，并规定了菲律宾获得独立的相关步骤。依据该法案：

1、菲律宾的立法机关接受该法案。

2、至迟于1934年10月1日之前，召开制宪会议，起草菲律宾宪法。

3、于二年之内，即不能迟于1936年3月24日，将宪法呈送美国总统。

4、经美国总统同意之后，四个月之内，将宪法呈送公民投票。

5、公民投票之后，三至六个月之内，选举自治官员。

6、宣布选举结果于菲律宾自治共和国的独立。

7、在自治共和国成立后十年，宣布7月4日为菲律宾独立日。

经过一年多的筹备，1935年11月15日，菲律宾自治共和国正式成立。本来按照法案规定，菲律宾应该在1945年7月4日宣布正式独立，但由于战争和日本的占领，延后了一年，1946年7月4日，美国宣布菲律宾正式独立。从以上菲律宾独立的历程可以看出，菲律宾是在经过多次挫折之后以和平的方式取得独立的。这种获得独立的方式对菲律宾以后的对外政策具有重要的影响，其中一个主要的表现就是为了显示自己的独立性，在对外政策上强调民族主义，在对外关系方面，积极推动区域合作。

长期的殖民统治，既培养了大量亲美国的自由主义者，他们主张保持与美国的特殊关系，也孕育了一大批强烈的民族主义者，在对外关系方面，民族主义者强调发展与亚洲国家间的紧密关系。菲律宾前参议员约瑟·劳雷尔（Jose Laurel）是一个民族主义者，他强烈抨击自由主义者。他把菲律宾比作一个这样的人：他“虽然与自己的邻居有着血缘关系，他和他的先辈在很久很久之前——事实上长达几个世纪——就与这些邻居有着足够诚挚的交往，但令人啼笑皆非的是，实际上他在自己的邻居中却没有一个朋友。”亲西方的自由主义者和民族主义者之间关于菲律宾外交立场的争论在马格赛赛（Ramon Magsaysay）就任菲律宾第三任总统以后达到了一个高峰。

马格赛赛是菲律宾民族主义政党——（Nacionalista Party）的领导人。在1953年12月30日就任总统伊始，马格赛赛就表现出其强烈的民族主义立场。在其就职演说中他对“亚洲兄弟”（Asian Brothers）表达了“兄弟的问候”（fraternal greetings）。在其关于国家现状的第一个讲话中，他就指出：“作为东南亚国家的友好邻居，我们将参加所有促进我们之间密切的经济和文化联系的地区活动”。也许是受到他的影响，他的外交事务助理部长莱蒙·玛·古雷罗挑起了一场“亚洲是亚洲人的亚洲”（Asia for Asians）的争论在1954年2月5日的一个讲话中，古雷罗指出：菲律宾的命运是与其邻居的命运不可分隔的，因此与其邻居对抗将会给菲律宾带来难以承受的代价。他说：“如果亚洲不是亚洲人的亚洲，那么它是谁的呢？是俄罗斯人的？美国人的？欧洲人的？非洲人的？”争论的核心是菲律宾与美国的关系。一些人认为不削弱与美国的关系，菲律宾就不可能加强与亚洲邻居之间的关系。一些人则认为，从长远来看，菲律宾的未来不可避免地是与亚洲联系在一起的，因此越快地加强与亚洲国家间的联系、削弱与美国之间的联系，对菲律宾就越有利。1954年3月马格赛赛对这场争论发表了自己的看法：“美国与菲律宾之间的这种与经济联系、和平和战争期间的团结一致与在亚洲，我们热切地期望成为一个地理与文化相近的友好邻国，共同致力于这一地区的共同繁荣之间，二者没有不相容之处。西方，这两个相互补充的目标应该给我们提供一个平衡的外交政策，而这种外交政策是我们过去所缺乏的。”

可以这样说，显示与美国的距离、拉近与亚洲国家之间的距离、获得亚洲特别是东南亚其他国家的承认是促使菲律宾参加东南亚地区活动的一个重要因素。这方面的一个例子就是菲律宾对东盟成立的参与。当时菲律宾因其坚定的反共立场以及其与美国之间的双边国防条约，而被称为美国的“傀儡”“棕色皮肤的小老弟”（littlebrownbrother）,因而不在“亚洲民族主义主流之内”。正是为了求得东南亚其他国家的承认，菲律宾积极参与了东盟的创建。当时的菲律宾驻联合国大使卡洛斯·罗慕洛（Carlos Romulo）的一段话很好地说明了这一点，他说“我们不想成为亚洲的弃民，没有一个有自尊的国家会愿意与一个弃民成为盟友”。

1967年8月，东南亚国家联盟在泰国曼谷发表宣言，宣布东盟成立，菲律宾是五个创始成员国之一其他四个国家分别是印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国。

2.） 菲律宾内政问题引发东盟对不干预内政原则的偏离
不干预内政是东盟的一个基本原则。但仔细考察东盟的发展，东盟对不干预内政原则的坚持并不是绝对的。根据菲律宾前外交部高官、前东盟秘书长塞韦里诺（Severino）的看法，东盟在以下两种情况下可能会偏离其所奉行的不干预内政原则。一是一个国家的内政具有严重的外部影响，影响到其他国家利益，如1997年的亚洲金融危机、2002年非典传染病的大规模传染；二是一个国家严重违反了公认的准则。下面以两个案例说明菲律宾的问题如何影响到东盟对这一原则的背离。

第一个案例是菲律宾的“人民力量（people power）”革命和东盟为此发表的联合声明。

1986年2月7日总统大选，执政多年的军事独裁者马可斯（Marcos）通过舞弊行为，在极具争议中以微差票数击败实际上胜出的反对派柯拉松·阿奎诺（Corazon Aquino）。马克斯的选举舞弊行为招致了菲律宾首都马尼拉各层民众的反对，首先是招致低阶军官的反对，他们所组成的“改革军队运动”（Reform the Armed Forces Movement，缩写RAM）策动政变，其次是一些上层军官。在马克斯对低阶军官准备镇压时，军队参谋总长兼警察总长拉莫斯（Fidel Ramos）转向支持菲律宾政变军人。第三是马尼拉民众。军变以后，菲律宾天主教电台Radio Veritas呼吁民众给予支持，在其鼓动下，马尼拉市民纷纷涌到柯拉米军营（Camp Crame，警察总部）及阿奎纳多（Camp Aguinaldo军队总部）之间的EDSA（Epifaniodelos Santos Avenue，马尼拉的一条交通干道），以示对政变军人的支持，并要求马可斯下台。这就是后来人们所说的菲律宾“人民力量”革命。人民力量革命爆发的第二天，东盟其他国家的外长们在菲律宾外长缺席的情况下发表了一个联合声明。声明呼吁各方“保持克制和形势的和平发展”。阿巴德认为，东盟的声明虽然表面上看来是一种不偏不倚，但结合当时的实际，就是对菲律宾内政的一种干预。因为当时的菲律宾还是由马克斯执政政权，控制军队。这个时候呼吁克制和形势的和平演变实际上有利于柯拉松·阿基诺领导的反对派。东盟关于菲律宾人民力量革命的联合声明可以看作是东盟对不干预内政原则的一次背离。之所以会有这种背离，是因为菲律宾的马克斯总统严重背离了公认的政治统治一般原则。

第二个案例是东盟成员国介入菲律宾棉兰岛问题和东盟关于打击恐怖主义公约的达成。

棉兰岛是菲律宾的第二大岛屿，位于菲律宾南部，岛屿面积约为菲律宾陆地总面积的三分之一，岛上居民主要信奉伊斯兰教。该岛历史上就游离于菲律宾的中央统治之外，即使在殖民统治时期也是如此，反抗以马尼拉为首的中央统治是该地区历史的一个主要特征。为了解决棉兰岛问题，菲律宾政府作出了各种努力。

1989年8月柯拉松·阿基诺政府时期，应棉兰岛伊斯兰教徒自治的要求菲律宾议会通过了棉兰岛伊斯兰自治区法案。在拉莫斯执政时期，政府又专门成立了全国统一委员会（National Unification Commission后改为和平进程总统顾问办公室，the Office of the Presidential Adviseron the Peace Process）。在此进程中，菲律宾政府向东盟成员国寻求帮助，其他国家也给予了积极援助，东盟成员国中表现比较突出的是印度尼西亚和马来西亚。

马来西亚从1970年代就开始介入菲律宾国内的冲突事务。正是由于受到马来西亚的领导，1974年在马来西亚吉隆坡举行的伊斯兰国家部长会议通过决议，呼吁菲律宾政府和摩洛民族解放阵线进行谈判。也是由于马来西亚的支持，2001年3月，菲律宾阿罗约（Gloria Macapagal Arroyo）政府与摩洛伊斯兰解放阵线（Moro Islamic Liberation Front）得以在马来西亚的吉隆坡签署了关于和平进程的总体框架协议（General Frame work of Agreement）。

印度尼西亚也积极介入了菲律宾和平进程。1993年10月和11月印度尼西亚作为东道主先后两次协助举办了菲律宾政府和摩洛民族解放阵线（Moro National Liberation Front）之间的和平对话会议。

马来西亚和印度尼西亚对菲律宾棉兰岛问题的介入，固然是出于对伊斯兰教徒的关切，以伊斯兰国家的身份而非东盟的身份，但这种经历让这两个国家和其他成员国认识到对不干涉内政原则采取灵活的与时俱进的理解有利于问题的解决和增强东盟的凝聚力。也正是这种经历，使菲律宾、马来西亚、印度尼西亚三国得以在2002年5月在马来西亚的太子城（PutraJaya，马来西亚的行政中心）签署了关于信息交流与确立交流程序的协定（the Agreement on Information Exchange and Establishment of Communication Procedures）该协定的目的在于促进协定国法律执行机构的合作以共同打击跨国犯罪和恐怖主义，解决边界和安全冲突问题。以此为基础，2007年1月在菲律宾宿务东盟峰会通过了东盟反恐怖主义协定（ASEAN Convention on Counter Terrorism）。

3.） 出于自身利益引领东盟社会共同体的规章制定
根据2003年10月通过的东盟第二巴厘协定（ASEAN Concord II），东盟共同体的建设包括三个方面，或说三个支柱，即东盟政治共同体、东盟经济共同体、东盟社会文化共同体。虽然建设东盟共同体是东盟各国共同的立场，但由于各个国家的具体情况不同，不同的成员国对东盟共同体具体规章制度建构的积极性也不相同。在东盟成员国中印度尼西亚强调东盟的安全共同体建设，新加坡强调东盟经济共同体建设，而菲律宾则十分强调东盟的社会与文化共同体建设，这主要跟菲律宾的劳务输出有关。

菲律宾是一个十分注重劳务输出的国家，为了规范和引导劳务输出，菲律宾政府采取了一些措施：一是建立和完善劳务输出体系。1992年菲律宾授权287个招募机构、183家承包公司和207家海外派出机构共677个机构从事劳务输出活动，形成了一个相对成熟和完善的海外劳务输出体系。二是通过专门法律，设立专门行政职位和基金，规范、领导协调和资助劳务输出。1995年，菲律宾通过了《移民劳工和海外菲律宾法案》，根据该法案，政府在外交部任命一名移民劳工事务法律助理，级别等同于副部长；设立法律援助基金和国民援助基金。后来菲律宾为了加强对劳务输出的领导和管理，在外交部专门设立了一个局级机构，从事海外菲劳的工作，在菲劳集中的国家派驻外劳专员，为了监督行政部门的工作，菲律宾众议院还专门设立了菲劳事务委员会。三是为了劳工，不惜牺牲同盟关系。2004年，伊拉克武装人员绑架了菲律宾籍的卡车司机克鲁斯，要求菲律宾从伊拉克撤出菲律宾军队。当时的菲律宾总统阿罗约顶住美国盟友的强烈抨击，从保护人质出发，果断从伊拉克撤军。阿罗约总统认为：“必须珍视他们并且为他们更美好的未来而战”。正是由于菲律宾政府的重视，在2000年代初，菲律宾在海外的流动劳工多达500多万人，大大缓解了菲律宾的就业压力。菲律宾的劳务输出不仅成为菲律宾的经济支柱，而且为菲律宾带来了庞大的外汇收入，外劳当时汇回的外汇占到菲律宾外汇收入的一半以上。在今天，菲律宾外劳已经成为菲律宾的世界品牌。

从自身的利益出发，菲律宾十分注重东盟的社会文化共同体规章制度的构建。

东盟社会文化共同体规章制度的构建涉及很多方面，这包括在学校设立和庆祝东盟日以增强社会对东盟的认知和认同；设立东盟社会论坛、举行东盟民间团体大会以促进民间团体之间、民间团体与政府官员之间的对话等。在众多的倡议中，菲律宾十分希望并努力推动东盟就移民劳工权利保护达成一个公约。

在关于这一问题的讨论中，菲律宾政府提议签订东盟保护与促进移民劳工权利公约（ASEAN Convention for the Protection and Promotion of the Rights of Migrant Workers）。该提议得到了印度尼西亚和越南的支持，因为这两个国家也是东盟中重要的劳工输出国，但主要的劳工输入国马来西亚和新加坡对该提议表现并不热情和积极，为此东盟围绕菲律宾的倡议进行了一系列的谈判。菲律宾希望东盟能就此达成一个有较强约束力的公约，而马来西亚只同意达成一个没有太多约束力的政治宣言。2007年1月，东盟宿务（菲律宾）峰会成员就此达成一致，同意发表东盟保护与促进移民劳工权利保护宣言。

但菲律宾没有就此止步，而是继续努力，使其成为东盟的一个重要议程。经过不懈的努力，2009年3月，东盟成员国终于在泰国达成一致，使其成为东盟社会文化共同体蓝图的一个重要组成部分。为了落实关于移民劳工权利的政治宣言，东盟建立了一个委员会和东盟劳工论坛，不仅如此，由于菲律宾的努力，该宣言所提到的其他事情，如与移民劳工居住在一起的家属权利问题、移民劳工在寄居国的法律援助问题仍然是东盟议程的一个重要部分。可以说，菲律宾在东盟社会文化共同体的规章制度建构方面发挥了重要的引领作用。

从以上的介绍和分析可以看出，菲律宾确实是东盟的一个重要建构者，菲律宾对其亚洲国家身份的认同和追求，使其在东盟的建立过程中发挥了十分重要的作用。而菲律宾的内政问题和菲律宾对这些问题的处理方式，使得东盟对自己奉行的不干涉内政原则保持了一种相对灵活和开放的理解和处理方式，而菲律宾从自身利益出发对移民劳工问题的关注则在某种程度上引领了东盟社会文化共同体规章制度的建立.