中国对菲政策如何制定？

作者：李开盛（原载澎湃新闻）

菲律宾总统杜特地不喜欢美国已经众所周知，近来他的疏美言行似乎在进一步加码。9月12日，他要求美军驻在该国南部棉兰老岛的特种部队“必须离开”。 13日，他说他正在考虑从俄罗斯和中国购买武器，同时结束与美军在南海的联合巡逻。这一切，用杜特地的话说，都旨在追求一种“独立的”对外政策。

“独立的”对外政策意味着什么？

这种言行让菲律宾的亲美派和美国十分担心，但毫无疑问它最符合菲律宾的利益。独立的外交政策意味着菲律宾拥有更加独立的地位，首要考虑菲律宾而不是美国的利益，同时在中美间保持更加平衡的立场而不是无条件依附于美国。

在阿基诺三世政府时期，菲律宾的外交议程被南海议题所垄断，甚至不惜因此减少与中国的经贸合作关系。这一选择最符合美国而非菲律宾的利益。

美国借南海争端牵制中国，强化自己在东南亚的政治和军事存在，同时尽可能突出中国的“欺凌小国”的形象。对菲律宾来说，南海议题当然重要，但作为一个被叛乱和恐怖活动困扰、贫困人口占到约四分之一的国家来说，首要的任务其实是国内的和平、安全与经济发展。

中国正在推进向其他国家进行产业投资和基础设施合作的“一带一路”计划，与中国的良好关系有利于菲律宾实现这些国内目标，但阿基诺政府执着于通过仲裁与中国一较高下，结果除了没有实际效果的仲裁裁决之外，内外一无所得。

在外交方面，菲律宾渔民失去了接触黄岩岛海域捕渔的机会，同时还要面对中国对相关岛礁越来越强大的实际控制。

在国内政治上，阿基诺在维护治安、减贫方面进展甚微，而这也成为杜特地之所以能够上台的重要原因。

显然，杜特地要比阿基诺三世要更了解美国。他知道历史上美国如何对待菲律宾人，也知道现在美国只会以自己利益为重。如果中菲因为南海争端发生武装冲突，美国不会冒与中国冲突的危险帮助菲律宾。杜特地当然不会与美国断绝关系，因为他既是一个民族主义者，也是一个实用主义者。美国仍然是菲律宾外交的一项重要资本，给它武器和资金、在与中国打交道时提供筹码，等等。

杜特地要做的就是从阿基诺三世时期的向美国“一边倒”到拉开适当距离。这种距离不但将给菲律宾更大的外交空间，同时势必也会加大美国的危机感，甚至迫使美国开出更好的条件来“留”住菲律宾。杜特地的大嘴巴看起来不靠谱，但他在政治上的精明程度可能超出了外人的想像。当然，如果美国在人权方面加大对杜特地的压力，甚至危及其总统地位的时候，他很可能进一步主张“独立的”外交政策，落实自己“要求美军撤走”的威胁。

与对美不同，大嘴巴的杜特地对华尽管也说了一些矛盾的话，但基本上没有恶语相向，更没有高调炒作仲裁案。这再一次表明了杜特地的精明政治算计：中看不中用的裁决帮助不了菲律宾实现实际利益，而中菲关系的停滞不利于菲律宾达成吸引更多外来投资的目标。杜特地要改善中菲关系的动力是没有疑问的，现在的关键是他需要一个合适的时机去消化数年对抗积累下来的对华负面情绪，去克服国内反对派的反对，并以一种适当的方式处理好裁决这把双刃剑：它既是与中国讨价还价的筹码，也是制约关系改善的紧箍咒。如果他在这些方面取得进展，中菲关系的改善是可期的。

中菲关系改善面临的挑战

但中国不能抱以盲目乐观的情绪。在此中菲关系处于转折点甚至有可能成为中国在东盟方向外交重要转折点的关口，我们必须对自己需要的目标、面临的挑战以及可能的前景有着清醒的估计。

首先，中国要从中菲关系的改善中得到什么？概括起来主要是：其一，否定通过单边仲裁方式解决领土争端的有效性，重新确立通过协商谈判解决争端的合法性。其二，鼓励菲律宾奉行独立于美国的外交政策，不要充当美国牵制中国的马前卒。其三，借此树立一个和平解决争端、建立互惠互利关系的榜样，推动中国与东盟与周边整体关系的改善。

如果仅就中菲关系而言，明确一点可能特别重要，那就是应该把双边关系的改善建立在巩固哪怕是渐进式巩固的基础上，而不应该寻求那种急速提升式的冒进式改善。领导人的意志对于建立持久稳固的双边关系至关重要，中国也应该抓住杜特地提供的良机。但长久观之，要推动中菲关系持续好转，仅有领导人意志远不充分，包括政府机构以及社会等不同层面的良好互动也十分重要。一个前车之鉴是，阿罗约执政时期中菲关系曾被两国领导人认定为“黄金时期”，但由于缺乏其他层面的充分支持，结果迅速夭折。中菲关系如果再次改善，绝不应该再次重蹈覆辙。

其次，如何把杜特地的对华善意转化为实实在在的对华友好政策，仍然是一个有难度的挑战。南海争端是其中最关键的一个“坎”，如何处理好南海裁决，如何就管控争端甚至是共同开发达成务实有效的安排，这些都需要双方达成实实在在的政府间协议，而不是凭任性而为的总统说几句话就可以“翻页”的。

中菲应该就包括南海议题在内的两国间关系达成一个综合性、原则性和方向性的协议，没有这样的协议，就很难说中菲关系迈上了真正的改善之路。

9月15日，正在访美的菲外交部长亚塞说，菲律宾还没有打算要和中国“坐下来”就南中国海问题进行正式谈判。这表明未来中菲关系的发展仍存在变数。对于杜特地政府利用模糊态度先从中美捞尽好处的实用主义做法，中国也要心存警惕。

最后，中方应该对菲律宾国内政局加以密切关注，因为这直接涉及到中菲关系前景。杜特地可能是菲律宾建国以来最为特立独行的总统，其施政最为大胆而倍受争议，其内外政策及其前景也可能因此而面临极大变数。

目前，杜特地不但因为反毒运动中出现的法外处决行为而受到美国的批评，更重要的是遭遇到国内政治反对派的挑战。以前司法部长、现参议员利马牵头的调查正在进行之中，而且有证人直接在参议院指控杜特地在达沃市市长任内通过死刑队进行法外处决。

除此之外，杜特地的其他重要政策目标，如与菲共及其领导的新人民军进行和解、修改宪法实现联邦制并提高外资控股比例等，都可能引发重大争议和激烈的政治斗争。杜特地在此过程中是否一直能够保持高位的民众支持率，是否能够在美国与国内反对派相互呼应的政治挑战中保持不败，仍然是他有待克服的挑战。中国需要考虑并极力避免的一种情况是：一旦杜特地遭遇政治挫败，他所执行的对华友好政策也被彻底否定，中菲关系再次逆转。

中国与邻国关系的理想状态是，不管其国内政局如何变化，对华友好的方向与政策始终不变。中国与巴基斯坦的关系如此，中泰关系亦然，中缅关系正在向这个方向发展。相对而言，作为美国盟友且与中国存在南海争端的菲律宾有着更多的特殊性，但也应该推动其朝这个方向靠近。

（作者是上海社会科学院国际问题研究所研究员）