两会建言丨孙宪忠：建议制定《不动产登记法》，进一步保护不动产物权

本报记者 索寒雪 北京报道
2025年全国两会召开期间，全国人大代表、中国社会科学院学部委员、一级教授孙宪忠接受了《中国经营报》记者的采访。
今年孙宪忠倡导的议案是“关于制定不动产登记法的议案”，包括议案主文和立法建议稿两大部分。孙宪忠向记者表示：“建议稿做了好几年了，目前有10章、92条，每个建议法条附加立法说明、立法理由、立法例。议案主文和建议稿加起来136页，估计14万字左右。”
孙宪忠长期从事物权法和不动产法研究，《物权法》中关于建立不动产登记制度也是基于他的研究成果，他同时也是第十四届全国人大常委会委员、全国人大宪法和法律委员会委员。
暂行条例急需“升级”
《不动产登记法》是通过立法进一步规范和完善我国不动产登记制度，保护公民的不动产权利。不动产不仅是非常重要的财产，也是紧缺的物质资源。无论是国家政治性活动、社会性的企业经营活动，还是老百姓的生活需求，都是在不动产的占有和使用的基础上进行的。因此，不动产的占有和使用的法律秩序，是我们国家最为重要的经济秩序和社会秩序。
孙宪忠表示，这种法律秩序需要通过涉及不动产的物权立法和不动产登记法相互配合来维护。我们国家涉及不动产的权利，包括民事权利方面，已经在《物权法》和《民法典》中得到了规范，但是相关的不动产登记法却一直没有完善。
2007年《物权法》的第十条第二款明确提出国家要建立统一的不动产登记制度。此后2020年的《民法典》仍然提出了这个要求。但是，时至今日这个工程仍然没有完成。
孙宪忠说：“我国基本法律明确提出要建立统一的不动产登记制度以来，这就需要同时制定能够符合国家基本法律要求的不动产登记法。但是这个法律的制定显得十分困难。”
据悉，目前的不动产登记，其法律依据是2014年国务院制定的《不动产登记暂行条例》。该暂行条例法律条文很少，制度非常不完善。而且，这个行政法规法律位阶不够、可操作性很差，已不能完全满足实际登记业务需求。
在接受采访时，孙宪忠强调，虽然《不动产登记暂行条例》对不动产登记建立了规范，但它是一个临时性的、过渡性的法规。在我国进入电子化数据化时代之后，该法规的制度缺失，显得更加严重了。所以不动产登记法的制定不但显得十分必要，而且十分急迫。
2011年，孙宪忠受国务院部门委托起草不动产登记法律，他带领的课题组所形成的立法方案，成为2014年《不动产登记暂行条例》的蓝本。“但是，该条例的正式文本较为简单，且明确其为过渡性法规。一个法律性文件，不能暂行这么多年。”他认为，“不动产登记法需要高度的思想性和技术性规则，因为登记涉及全部的不动产权利，且各种权利登记本身也有其独特要求。最为重要的是，国家立法应该更注重不动产物权的保护，而不是行政管理。”
保护老百姓权利
《不动产登记法》将集中解决五大问题。从登记的过程来看，不动产登记包括初始性登记、变更性质登记、错误更正登记程序以及涂销登记等。
孙宪忠表示：“总的来说，不动产登记立法需要解决五个统一的问题：登记的立法根据、登记的法律效果、登记的基本程序、登记的机构以及登记产生的登记簿和发放的不动产权属证书。这些问题在我们国家也有相关制度，但都没有得到很好的解决。”
谈及从条例到登记法的过渡及其对老百姓权利保护的影响，孙宪忠表示：“这一变化主要体现在立法角度的转换上。相较于国务院制定的侧重于行政管理的条例，国家立法将更加注重权利保障。”
他解释说：“这将对老百姓的权利产生深远影响。对于百姓而言，国家制定的法律将明确他们享有的权利，并在法院司法过程中得到适用。这将对市场交易、商品房买卖、国有建设用地使用权的出让转让等涉及民事权利变动的问题产生重大影响。”
他指出，按照我国《民法典》规定，登记是不动产物权保护的基础。这是基本原则。但是，按照生活常识，有原则就有例外。在现实生活中，类似于购买商品房这样的情况下，人民法院和执法机构，应该承认业主在获取交付房屋之后、暂时未登记的情况下的房屋所有权。这一点意义很重大，对老百姓基本权利保障很必要。
关于未来的工作规划，孙宪忠说，作为全国人大常委会委员、全国人大宪法和法律委员会委员，他将积极推动不动产登记法的立法进程。
（编辑：朱会珊审核：杜丽娟校对：颜京宁）