“占优补优”，改革完善耕地占补平衡管理（政策解读）

2023年度全国国土变更调查结果显示，全国耕地面积19.29亿亩，与第三次全国国土调查时相比，增加1120.4万亩，耕地布局进一步优化。
改革完善耕地占补平衡管理，是守牢耕地保护红线的重要改革举措。自然资源部会同农业农村部印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（以下简称《通知》），在调整完善占用耕地补偿制度、改进占补平衡管理方式、强化补充耕地管理等方面，提出明确要求。
调整完善占用耕地补偿制度
自然资源部耕地保护监督司有关负责人介绍，耕地占补平衡制度实施20多年来，有效弥补了非农建设占用耕地造成的损失。近年来耕地减少原因日趋多元，造林种树和种果种茶等成为耕地减少的主要原因。同时，经过多年持续开发，全国耕地后备资源日渐匮乏，加之保护生态的刚性约束，开垦宜耕未利用地补充耕地难度越来越大。此外，一些地方执行政策走偏走样。这些问题需要通过系统改革来解决。
党的二十届三中全会《决定》明确，改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。2024年发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（以下简称《意见》）明确改革耕地占补平衡管理方式、完善占补平衡落实机制、加强对补充耕地主体补偿激励和健全补充耕地质量验收制度等要求。《通知》进一步细化落实《意见》要求。
强化耕地总量管控和“以补定占”管理
自然资源部耕地保护监督司有关负责人介绍，改革旨在建立以省域耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，通过强化耕地总量管控和“以补定占”管理，提升耕地质量，守住耕地保护红线。
调整完善占用耕地补偿制度。《通知》提出，除个别情形外，各类占用耕地行为导致耕地减少的，均应落实耕地占补平衡。在补充耕地来源方面，明确在符合国土空间规划和生态环境保护要求的前提下，国土调查成果中各类非耕地地类，均可作为补充耕地来源。
改进占补平衡管理方式。《通知》强调实施省级行政区域耕地总量动态平衡、质量稳定监督管理，强化非农建设占用耕地“以补定占”管控。为了做好与耕地保护缺口恢复的衔接，明确稳定利用耕地净增加量可用于抵补缺口或作为非农建设“以补定占”管控规模。
强化补充耕地管理。《通知》提出各类实施主体依法依规将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地的，均可作为补充耕地。符合条件的补充耕地要及时划入永久基本农田，逐步达到旱涝保收、高产稳产标准。同时，强化非农建设补充耕地报备管理。
严格补充耕地指标调剂。《通知》明确，非农建设占用耕地进行跨地市调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目；同时，生态脆弱、承担生态保护重点任务的地区和符合条件的重大建设项目，可通过国家集中开垦定向支持落实耕地占补平衡。
耕地占补平衡新管理方式实施后，各地原补充耕地储备库中尚未使用的补充耕地指标，可以继续结转使用；城乡建设用地增减挂钩中涉及耕地占用和补充的，统一纳入耕地占补平衡管理。
强化刚性约束，确保补充耕地质量可靠
“严把补充耕地验收关口、确保补充耕地质量是落实‘占优补优’的关键。”自然资源部耕地保护监督司有关负责人介绍，《通知》提出农业农村部建立统一的补充耕地质量鉴定方法和标准，强化刚性约束，确保补充耕地质量平均水平不低于各类占用耕地质量平均水平，纳入非农建设补充耕地报备范围的补充耕地质量不低于上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级。
为确保补充耕地质量可靠，《通知》明确县级以上地方农业农村主管部门负责对补充耕地质量进行鉴定，鉴定结果作为补充耕地质量验收的依据。此外，为确保补充耕地长期稳定利用，要将补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本，县级人民政府要加强垦造和恢复耕地的质量建设，引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种，组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥和后期管护，提升耕地质量。
自然资源部耕地保护监督司有关负责人表示，各地要明确差异化的补充耕地落实要求，制定差别化的耕地开垦费标准；要合理安排耕地和永久基本农田布局，科学安排补充耕地空间和时序；要对具备重要生态功能的水田实施严格保护，保持省域内水田总量基本稳定；对建设项目报批需要挂钩补充耕地指标的省份，要尽快明确补充耕地报备入库的环节程序和操作方法。
各地要确保耕地保护目标不突破、耕地质量不降低。严格执行国土空间规划和土地利用计划管控要求、严肃处置违法违规占用耕地问题，同时严格落实补充耕地要求，积极稳妥推进耕地恢复，科学适度开发宜耕后备资源，确保各类占用耕地得到及时保质保量补充。(本报记者 常 钦)
《人民日报》（2025年01月04日 第 02 版）