G20专家组报告称多边开发银行改革进展“令人失望”

2023年印度在担任二十国集团（G20）主席国期间，建议多边开发银行进行改革。近日，由G20的一个独立专家组所进行的评价报告出炉，该报告由专家组共同召集人、美国前财政部长萨默斯等人共同撰写。
报告显示，一年以来，多边开发银行改革步骤 “令人失望”，且尽管每个机构都已开始实施改革计划，但实施的速度和雄心远未达到要求。
巴西在担任G20主席国期间已采取后续行动，制定了多边开发银行改革路线图。报告称，尽管取得了一些进步，如扩大了担保的使用，但去年私人资本调动总额约为700亿美元，“这显示出一种渐进的方法，而不是商业模式的根本转变”。
“多边开发银行的主要股东必须对这种令人失望的表现承担主要责任......我们的判断是，我们仍然远远没有取得‘足够好的进展’。”报告说。
复旦大学国际关系与公共事务学院教授朱杰进在接受第一财经记者采访时表示，即将在巴西里约热内卢举办的G20峰会，多边开发银行改革也是最重要的话题之一，这可以体现在目前G20议题的设置之中，其中的“全球治理改革，实际上重点就在多边开发银行改革，涉及到对世行改革的看重。”他解释道，不过目前看来改革前途较为有挑战性，改革的最根本问题涉及融资改革。


“三重任务”
除了世界银行和国际货币基金组织（IMF），其他多边开发银行还包括欧洲投资银行、非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行和美洲开发银行等15家机构。
哥伦比亚大学可持续发展中心主任、经济学家萨克斯曾解释过，世界上82个低收入国家中，79个低于投资级，资本通常不会流入这些国家。
在过去，贫困国家的基础设施建设从未真正实现过私人融资，尽管世行行长彭安杰上任后，就这一主题开展了大量活动，但目前进展并不明显。
在去年的G20期间，各方讨论了改革国际金融机构的问题。
朱杰进对第一财经记者表示，在这种情况下，为应对气候变化等新挑战，叠加全球安全局势更加动荡，加强多边融资合作就变得更有必要。
上述专家组制定了一个“三重任务”，即消除极端贫困；到2030年将可持续贷款水平提高两倍；建立融资机制，允许灵活和创新安排，以便有目的地与愿意支持多边开发银行议程要素的投资者进行接触。
专家组曾在2023年的测算中表示，到2030年，多边机构每年的额外支出将接近3万亿美元。其中，1.8万亿美元将用于气候行动额外投资，1.2万亿美元将用于实现其他可持续发展目标的额外支出。其中一部分可能来自利用现有资产负债表和实施资本充足率框架，但所有多边开发银行机构都不可避免地需要大幅增加1000亿美元的新股本。
今年，在IMF和世行年会期间，专家组再次提交报告，称一年以来，多边开发银行已采取措施，通过更好地利用其资产负债表和通过创新渠道吸引额外资本，扩大年度可持续贷款。然而，鉴于其任务范围的扩大，所涉及的贷款额远未达标。
“改变多边开发银行与私营部门的关系既困难又艰巨”
报告显示，多边开发银行的股东们表示支持总体议程，但在实施阶段或提供额外资源方面却没有相应的行动。“事实证明，改变多边开发银行与私营部门的关系既困难又艰巨。”报告称。
“我们还建议将通过多边开发银行向最贫穷国家提供的优惠资金增加两倍，但我们几乎没有看到任何有意义的增长迹象。”报告称，“在财政资源不足的情况下扩大任务不会有效发挥作用。”
报告表示：“多边开发银行的大股东必须对这种令人失望的表现承担主要责任。历史表明，当多边开发银行的改革得到最大股东的全力支持和精力投入时，改革的进展最为显著。遗憾的是，股东们对整体议程表示支持的信号在实施阶段或提供额外资源时并没有得到相应的回应。”
具体而言，报告发现，允许股本/债务水平下降是一项需要股东批准的措施，由于该措施对股东没有预算上的直接影响，因此执行得较好。
譬如，近期，世行宣布了一揽子融资举措，旨在提高国际复兴开发银行（IBRD）的贷款能力，降低贷款成本，该一揽子举措可在十年内增加逾1500亿美元的融资。其中一项重要内容是，最低股本贷款比从19%降至18%，此举将额外释放300亿美元的融资能力。
一位在多边开发银行工作的资深人士对第一财经记者表示，多边开发银行的股本贷款比可以下调的前提，是该多边开发银行能找到保护措施来保障其AAA评级，譬如加强信用评级监测系统，在面临压力时恢复财务健康的应急措施，如削减成本、调整贷款规模、提高贷款价格、暂停收入转移，以及可能的额外股东支持等，对于大型多边开发银行来说，在这些合规措施能实现，且不伤害其“金字招牌”，即评级的情况下，股本贷款可以轻微下降。
然而，专家组的评估发现，占国际环境治理筹资方案四分之三的创新资本和新资本，实现目标水平的进展非常有限。
上述资深人士对记者表示，这也不难理解，因为私人市场对于什么项目有投资价值，也有自己的判断。
与此同时，多边开发银行从发达经济体筹集减让性资金的能力还面临着另一个可能更大的挑战，以世行旗下的国际开发协会（IDA）为例，美国、英国、德国和法国在内的几个主要捐助国君宣布削减对外援助预算。IDA是世行面向低收入国家的基金。
而专家组所建议的“到2030年将IDA的支付额增加两倍，以满足低收入和中低收入国家的迫切需求以及流行病监测目标的实现似乎遥不可及。”报告称。
此外，朱杰进对记者表示，目前世行改革缓慢也同其承载任务过多相关，以美方为主导的世行改革，主要希望世行做一个“气候公司”，要求世行在气候融资上给自己定很多目标，但在彭安杰上任后，推行的进展仍然较慢，因为目前世行所涉及的发展问题太多了，“又要做气候银行，又要做卫生银行，又要做教育银行”。