全域土地综合整治 助力和美乡村建设（政策解读）

从农村到城市，浙江省宁波市镇海区南洪村的吴志毛老人搬进了新家。两年前，镇海区全域推进国土空间综合整治，南洪村实施整体搬迁。“现在，买菜、购物都能在家门口解决，看病、配药也方便。”吴志毛说。
党的二十届三中全会《决定》提出，深化土地制度改革。《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》）印发，对深入推进全域土地综合整治工作提出明确要求，助力建设宜居宜业和美乡村。
2019年以来，自然资源部部署开展了全域土地综合整治试点。全域土地综合整治工作如何推进？试点地区有哪些好的经验？近日，记者进行了采访。
1304个试点完成综合整治规模378万亩
“过去村子挨着石化产业区，环境不好，生活也不方便。”吴志毛回忆说。南洪村整体搬迁后，吴志毛和同村的571户村民一起被安置到南部城区，这里学校、菜市场、医院、休闲公园、老年活动中心等配套设施一应俱全。
浙江省自然资源厅厅长邢志宏介绍，浙江累计批准实施土地综合整治项目942个，惠及280万户860万名农民。
为什么要推进全域土地综合整治？
“随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题逐渐显现，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。”自然资源部生态修复司副司长李建中说。
“全域土地综合整治能够系统解决钱从哪里来、人往哪里去、地从哪里出等问题。”自然资源部生态修复司司长王磊介绍，截至2023年底，1304个试点累计投入资金4488亿元，完成综合整治规模378万亩，实现新增耕地47万亩，减少建设用地12万亩，形成了一系列可推广、可复制的宝贵经验。
《意见》对全面推开全域土地综合整治工作作出安排部署。“这是农村土地制度改革的重要内容，也是自然资源部贯彻落实党的二十届三中全会相关改革部署的重要举措。”王磊介绍，全域土地综合整治将以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。
优化土地开发利用，加强城乡融合发展的政策供给
十里生态河流、百处秀美村庄、千亩特色产业、万顷高标农田，江西省瑞昌市桂林街道的沃野田畴，铺展一幅乡村全面振兴的秀美画卷。
作为江西唯一街道类型试点项目，桂林街道全域整治区域为7291.8公顷，覆盖12个村庄和3个社区单位，已全面启动土地开发、城乡建设用地增减挂钩、矿山生态修复、高标准农田建设等子项目。
《意见》提出，在保持空间布局总体稳定的前提下，可对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。针对农用地集中连片整治、建设用地整理、自然生态本底保护修复等主要整治内容，明确了整治目标、任务、支持政策和底线要求，并对整治工作中城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策运用作出详细规定。
在河南，以用地布局优化和整治、生态修复、农村人居环境改善、乡村产业4类项目为主要实施内容，通过政策性金融贷款为项目提供建设资金，以自然资源资产和产业的经营收益作为还款来源实现整体资金平衡。
在湖北，把产业引入、产业振兴作为试点重中之重，引导资金、人才、技术、产业、项目等要素向项目集中汇聚，提升产业发展供血能力。
在江西、河南、湖北等地，侧重助推乡村振兴战略实施，着重解决现代农业发展、“空心村”整治问题，促进中部崛起；在上海、江苏、浙江等地，侧重服务城乡融合发展，保障农村新产业新业态发展用地，统筹产业发展空间。
李建中介绍，《意见》在全面总结5年试点经验基础上，进一步突出全域土地综合整治的政策平台作用，着力加强促进城乡融合发展、助力乡村全面振兴的政策供给。
健全公众参与机制，切实维护群众合法权益
绥德县位于陕北腹地，地下水资源匮乏，水土流失严重，生态环境脆弱。2020年，绥德县选取基础条件好的常家沟、郭家沟、满堂川3个行政村，申报满堂川镇全域土地综合整治试点项目，经自然资源部批准确定为全国试点项目之一。
当地将项目区划分为一带、两岸、三坡3个保护修复单元，统筹布局保护保育、自然恢复、辅助再生、生态重构4种修复模式。干部群众共同开展河道清理、农村生活污水治理、村落空间整体美化，全面提升乡村生态与生活环境。
通过全域土地综合整治，绥德县生态系统的物种多样性从38个提升至51个，重点领域的林草覆盖率由13%提升至30%以上，耕地质量提升率达到90%以上。
全域土地综合整治工作与群众利益密切相关。李建中说，《意见》在制定过程中，关注群众权益保障相关制度设计，对更好发挥群众主体作用和保护群众合法权益提出了明确要求。
建立“全流程”的群众参与机制。确定整治区域环节，对划入实施单元内的村庄，要求在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，方可纳入整治区域；制定实施方案环节，要求切实发挥专业机构、本地村民作用，确保方案体现村民意愿、具有实用性；项目实施环节，对当地群众可直接参与的，鼓励群众以投工投劳等方式参与实施工作；项目验收环节，鼓励吸收当地群众代表参与验收，增强认同感。
建立“全方位”的权益保障机制。在总体要求上，坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度。具体工作上，坚决维护农民宅基地使用权等不动产权利，发挥现有土地经营权主体的积极作用，并保障其参与权和合法权益；坚决杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为。
“全域土地综合整治是一项政策性强、涉及面广、社会关注度高的系统工程。”王磊表示，自然资源部还将召开全国经验交流会议，出台实施指南，发布典型案例，指导各地用好相关政策工具包，推动全域土地综合整治工作取得实实在在的成效。（本报记者 常 钦）
《 人民日报 》（ 2024年10月23日   第 02 版）