个人养老金递延纳税政策的优惠力度究竟有多大？

面对人口老龄化、年轻人少子化，我国近年来加快了建立养老体系第三支柱的步伐。2022年，中央发文推动个人养老金发展，决定在36个城市试点个人养老金制度。本质上讲，个人养老金也是投资金融产品，投资者自负盈亏；但与普通投资相比，个人养老金需要通过投资者开立的唯一账户、在特定产品范围内投资，满足条件才能领取，自由度相对较低。
为鼓励参与，财政部和国家税务总局联合出台了个人养老金递延纳税的优惠政策。前几日，中央又决定全面实施个人养老金制度，财政部和国家税务总局也紧接着发文落实了在全国范围内实施这一税收优惠政策。那么，个人养老金递延纳税政策的优惠力度到底有多大？这一政策能在多大程度上激励个人养老金投资？接下来又要如何充分发挥政策的激励效果？
个人养老金递延纳税的优惠解析
根据财政部、税务总局公告2022年第34号，“自2022年1月1日起，对个人养老金实施递延纳税优惠政策。在缴费环节，个人向个人养老金资金账户的缴费，按照12000元/年的限额标准，在综合所得或经营所得中据实扣除；在投资环节，计入个人养老金资金账户的投资收益暂不征收个人所得税；在领取环节，个人领取的个人养老金，不并入综合所得，单独按照3%的税率计算缴纳个人所得税，其缴纳的税款计入‘工资、薪金所得’项目。”这是试点的税收优惠政策，目前已推广至全国，政策内容保持不变。
简而言之，这一优惠政策的核心思想是将个人养老金投资在缴费阶段的税收递延到领取阶段，缴费阶段节约税金的资金时间价值和未来领取阶段的税负共同决定实际优惠了多少。如果不通过个人养老金账户来投资养老资金，根据现行税收政策，投资收益仍然暂不征税，但当下缴费阶段也就不能享受个人所得税的减免优惠。对每个投资者而言，个人养老金递延纳税政策的优惠力度主要取决于节税金额、投资期限、风险偏好等因素。
以某35岁打工人为例，假设其考虑每年拿出12000元在个人养老金账户进行投资，定投30年，预计65岁退休时一次性领取养老金。为方便比较，还假设个人所得税按照现行政策保持不变，该打工人每年面临的最高边际税率也保持不变。与将同等金额在市场自行定投比较起来，通过个人养老金账户投资能享受税收优惠，带来的超额收益测算如表1所示。

由上表可知，通过个人养老金账户投资获得的超额收益与收入水平密切相关。个人的最高边际税率越高，超额收益越高。当最高边际税率为20%时，通过个人养老金账户投资能带来99965.46元（风险偏好程度较低，3%）或369124.59元（风险偏好程度较高，10%）的超额收益，其内部收益率（IRR）高于测算基准收益率0.9%或0.79%。若最高边际税率为30%，按投资30年、年化收益率10%计算的超额收益为586256.70元，IRR为11.2%；当最高边际税率为45%，按投资30年、年化收益率10%计算的超额收益将达到911954.86元，IRR为11.75%。相较于低风险偏好的投资者，高风险偏好的投资者通过个人养老金账户投资获得的超额收益绝对额会更高，但超额收益率会略低。
此外，通过个人养老金账户投资获得的超额收益与年龄也有关。距离退休年龄越远，投资期限越久，通过个人养老金账户投资累计的超额收益绝对额越高，但超额收益率递减。如表2所示，当最高边际税率同样为20%，通过个人养老金账户投资10年、20年、30年带来额外收益呈递增，但超额收益率呈递减。当投资10年时，修正后的IRR超过预期收益率3%以上，这意味着对低风险偏好的投资者而言，投资收益率翻了一倍。对于最高边际税率达到45%的人群，修正后的超额收益率也将高达10%。

综上所述：
（1）税率越高，通过个人养老金账户投资越划算；
（2）距离退休年龄越近，通过个人养老金账户投资带来的超额回报率相对更高；
（3）不同风险偏好的投资者，通过个人养老金账户投资获得的超额收益绝对数相差较大，但相对收益率大致相当；
（4）值得注意的是，边际税率为3%的群体，不管风险偏好如何，投资年限长或短，其通过个人养老金账户投资均不会带来超额收益。
个人养老金账户投资的利弊权衡
尽管前面的分析显示，当个人最高边际税率大于等于10%时，通过个人养老金账户投资能获得超额收益，然而现实却表明，我国的个人养老金制度目前并没有得到足够青睐。在试行的两年内，累计开户人数突破了7000万人，其中实际缴存的人数不到1/4，且人均缴存约2000元，远低于12000元限额，缴存账户中只有62%的人进行了实际投资。那么，面对税收优惠，大家为何对个人养老金仍然犹豫不决？我们认为可能有以下几个方面的原因。
一是对个人养老金产品的盈利能力存在疑虑。根据国家社会保险公共服务平台公布的个人养老金产品目录，个人养老金专项产品共有942款，包括储蓄、基金、保险、理财等，未来还有国债。然而，从试点运行表现来看，个人养老金产品收益似乎并不让人满意。以2023年第三季度数据为例，当时已在实际运作的586只产品中，权益类产品的本期投资收益率基本为负，固定收益类产品约有1/3亏损，剩余产品虽未亏损，但盈利微少。
个人养老金账户试点期间的投资表现，让很多人对个人养老金账户投资能否带来稳定且可观的收益存在疑虑。投资者非常关心：把钱投进个人养老金产品会不会有亏损？能否跑赢通胀？虽然不论是投到个人养老金账户还是通过市场自主投资金融产品，这类担忧都同样存在。但个人养老金产品范围是否合理、产品经理人的能力是否经得起市场竞争的考验，以及产品费率的高低，都将决定投资个人养老金账户能否获得与市场同等的回报。
二是享受税收优惠的机会成本较高。一方面，投资者可能更看重资金流动性。我国养老保险体系的“第三支柱”仍处于初步建立阶段，社会上并没有普遍树立长期投资以备养老的观念。相比于把资金放入投资期长、流动性差的个人养老金账户，很多居民更倾向于把这些钱用来短期投资，这样资金更灵活，更方便应急。有的家庭还需要在养老投资决策与减轻家庭负债（例如提前还房贷）之间权衡。
另一方面，除少数超高收入群体或临近退休的中高收入群体外，将资金投入到个人养老金中的超额收益（率）对绝大多数普通打工人的吸引力可能并不够大。我国个人养老金税收优惠政策借鉴了美国个人退休账户IRA计划的EET模式，即初期对缴纳的养老金不征税，领取时以较低的税率补缴个人所得税。但美国EET模式下养老金计划的不同阶段对应不同的税收减免幅度，而我国当前的个人养老金制度设计较为单一，且我国本就免征资本利得税，因此个人养老金税收优惠效果十分有限。
三是对政策不确定性的担忧。我国的个人养老金制度尽管经历了试点，现已全面推行，但它仍处于起步阶段，政策有调整空间。现行的税收优惠政策可否持续，是投资者的一大重要顾虑。倘若未来进一步提高退休年龄、维持或者降低现有的抵扣限额、提升领取养老金时的税率等，个人养老金递延纳税政策的优惠力度就将削弱，个人养老金账户投资的超额收益也会下降。此外，投资者也担心政府能否对个人养老金产品以及相关市场交易进行有效的监管。最后，其他宏观经济政策的不确定性，例如货币发行、长期利率等也会影响投资者对未来的预期，进而提高个人养老金账户投资的机会成本。
总结而言，享受节约税金的优惠，也需要付出一定的成本。这些成本有些是可见的，例如养老金领取阶段补缴的个税；也有一些不可见，例如个人养老金产品质量、资金流动性、以及政策不确定性等等。因此，投资者需要权衡每年牺牲12000元资金的流动性，换来未来可能相对更高一些的投资回报率。到底值不值？其答案因人而异。
全面实施个人养老金制度的改革建议
完善的个人养老金体系不可能在一朝一夕建立起来，而是需要经历漫长的摸索。尤其当社会公众还没有普遍树立长期投资以备养老的观念时，建立个人养老金制度的首要难题在于如何激发养老投资需求，其次才是鼓励大家更多地通过个人养老金账户投资。对此，税收优惠的激励作用可能需要谨慎评估。就我国的试点经验来看，除了税收优惠，大家似乎有更多其他方面的考量。因此，全面实施个人养老金制度还需要多个维度的更多努力。
第一，加强养老宣传，提高政策认知。一方面，要加强对养老投资的科普宣传，帮助大家认识到养老投资的必要性，理解自主投资养老需要克服的人性弱点，以及如何挑选合适的投资产品、树立科学的投资理念、养成良好的投资习惯等等。另一方面，就个人养老金制度的税收优惠政策以及个人养老金账户投资与普通金融产品投资之间的区别做好政策解释，帮助各收入阶层、各年龄阶段、各类风险偏好的投资者充分认识参与个人养老金账户投资的收益与成本，从而帮助其判断自己是否适合参加，也消除其对政策的误解，减少因政策误解带来的非理性投资。
第二，扩大税收优惠，稳定投资预期。未来可以从三个方面扩大税收优惠。一是拓宽税收优惠覆盖的人群，让更多人享受个人养老金的政策红利。根据2023年个人所得税汇算清缴数据，最高边际税率在10%及以上的纳税人占比约10%，可见当前能享受个人养老金制度税收优惠的人群范围还很小，有必要完善相关税收优惠政策以激励更多人群参与。二是进一步提高缴存限额，增强民众养老储备提升的获得感。实际上，每年12000元的扣除限额不足以满足所有人的养老金需求，而提高缴存限额可以更好地激励中高收入人群加大养老投资。三是可以考虑对投资限额设置动态调整机制，如考虑通货膨胀等因素，保障税收优惠随着时间推移仍有吸引力。
第三，完善产品池子，加强市场监管。只有当个人养老金账户投资能获得与市场自主投资大致相等的回报，投资者才会进一步考虑是否值得牺牲一定的资金流动性来交换税收优惠。因此，优化个人养老金账户的投资产品池并加强市场监督管理对于提高个人养老金制度的吸引力至关重要。建议进一步丰富产品池，将更多种类、更多数量且风险可控的产品纳入个人养老金的投资范围，有助于投资者优化投资决策，降低机会成本。另外，要加强对个人养老金产品及其经理人的监督和管理，降低投资过程中的交易成本，保障产品安全性，提高产品的市场竞争力。
第四，优化退出机制，保障资金灵活度。全面实施个人养老金制度的通知增加了领取情形，相较于试点政策，资金灵活度有所增加，更能满足一些突发情况下的应急资金需求等。除了进一步完善突发应急资金需求的范围外，还建议建立常规的相对弹性的领取制度。例如，对于还未到领取基本养老金年龄的公民，在满足一定条件（例如个人养老金缴满多少年）下，也允许提前领取个人养老金。对于没有提前领取的，可以考虑制定额外的优惠政策以激励其到期才领取。类似地，对于达到基本养老金年龄后没有一次性领取，而是按年或按月领取的，也可以考虑给予额外的优惠政策。最后，要简化领取流程，确保投资者能及时获得资金。
（作者余莎为西南财经大学财政税务学院讲师、税务系副主任，余曼为西南财经大学财政税务学院博士研究生）